도시정부

[도시정부의 형태]

1) 중앙정부와 지방정부 사이의 관계로 나타내거나

2) 집행기구인 지방정부와 의결기구인 지방의회와의 관계로 나타냄

#집행기구 : 의결기구에서 결정한 사업이 제대로 진행될 수 있도록 방향을 정하고, 사업을 추진하고 이에 필요한 예산을 집행하는 단위

#의결기구 : 의결은 어떤 정책이나 계획의 실시를 허락할 것인지 반려할 것인지를 결정하는 행위. 

 예를 들어 국회의 경우 내년도 예산안을 심의(어떤 정책이나 계획을 심가하는 행위)하는데 국회는 그것을 심의하기만 하는 것이 아니고 의결까지 함

#지방의회 : 지역 주민에 의해 선출된 의원으로 구성되는 지방자치단체의 대의기구로써 지방자치단체의 의결기관. 

 즉, 지방의회는 지역주민에 의하여 선출된 의원을 구성원으로 하여 성립하는 합의제 기관. 그 역할은 지방의회의 유형에 따라 차이가 있으나, 한국의 지방의회는 기관대립형으로서 대표기관, 의결기관, 입법기관, 집행감시기관의 성격을 갖음

(http://terms.naver.com/entry.nhn?docId=77900&cid=42155&categoryId=42155#TABLE_OF_CONTENT2)

(서울시 의회 : https://blog.naver.com/seoulcouncil)

#의회 : 국민의 의사를 대표하고 법을 만드는 기관.

 입법부라고도 하며, 국가 기관의 의회를 국회라고 하고, 지방자치단체기관의 의회를 지방의회라고 한다. 국회의원으로 의회를 구성하고, 의회는 법을 심의하고 의회의 의결을 거쳐 법률을 제정하며, 행정부를 경제하는 역할을 한다. 또 예산을 심의, 결의하고 정부의 장관에게 의문의 여지가 있는 상황에 대해 보고할 것을 요구할 수도 있음.

1-1) 중앙정부와 지방정부 사이의 관계

1-1-1) Rhodes(권한을 기준으로)

- 대리자 모형 : 지방은 중앙의 단순한 대리자

- 동반자 모형 : 지방이 중앙과는 독자적인 결정을 내림

- 정출모형 : 중앙과 지방이 상호의존의 관계

1-1-2) Wright(지배관계를 기준으로)

- 포괄모형 :내포형(게층형)으로 우리나라가 대표적이며, 기관위임 사무가 주죵을 이루며 갈등이 잠재되어 있음

- 분리모형 : 중앙저부와 지방정부가 경쟁적 관계에 놓이게 됨

- 중첩모형 : 상호의존관계(기능공유)로 가장 이상적인 실천적 모형으로, 고유사무가 더 많고, 위임사무 중에는 단체위임사무가 더 많음

1-1-3) 무라마스 마치오(통제과 경쟁을 기준으로)

- 수직적 행정통제모형 : 국가의 기관위임사무가 많고, 보조금에 의한 중앙정부의 통제력이 강하며, 인사행정에서의 낙하산 인사가 이루어지는 등과 같은 현상을 보여주기도 함

- 수평적 정치경쟁모형 : 

1-1-4) 아마카와 아키라카(의사결정 권한과 기능수행방식을 기준으로)

- 집권적 융합형

- 분권적 융합형

- 집권적 분리형

- 분권적 분리형

1-1-5) 김현조(2009)

- 자치행정 일원형(도시정부 - 자치행정) : 자치행정 일원형은 도시정부가 수행하는 기능이나 업무가 도시정부가 필요로 하는 고유사무기능을 중심으로 하되, 중앙정부로부터 위임된 사무를 부수적으로 수행하는 도시정부 형태. 자치행정 일원형은 지역주민이 필요로 하는 고유사무를 효율적으로 수행하는 데 주안점을 두고 있고, 중앙정부로부터 도시정부로 위임되는 사무의 비율자체가 그리 높지 않음. 또한 이렇게 위임된 사무의 처리과정 역시 종속적인 관계보다는 대등학 관계 속에처 처리

 자치행정 일원형은 고유사무를 자기책임하에 처리한다는 점에서 도시정부 행정시스템의 구축이나 운영의 기본방향 역시 고유사무를 효율적이고 효과적으로 수행할 수 있는 행정시스템 구축에 주안점을 두고 있음

- 자치우위 이원형(도시정부 - 관치행정) : 도시정부 내에서 도시정부의 고유업무와 중앙정부의 위임업무가 동시에 이루어지되 도시정부의 자기책임하에 고유사무를 처리하는 기능이나 역할이 중앙정부의 위임사무보다 더 높은 비중을 차지하는 도시정부 형태를 의미. 주로 중앙집권적인 형태의 정부형태에서 지방자치가 본격 도입된 나라들에서 찾아볼 수 있음. 국내의 경우, 도시정부의 조직 및 인사관리와 관련된 행정시스템 구축 및 운영과 고나련하여 도시정부의 자율성 제고를 위한 요구증대와 국가차원의 통합관리 필요성이 충돌되고 있는 상황

- 관치우위 이원형(중앙정부 - 자치행정) : 자치우위 이원형과 달리 도시정부의 고유사무와 중앙정부의 위임사무를 동시에 수행하지만, 중앙정부 위임사무의 역할이나 비중이 더 높은 경우. 도시정부의 고유사무를 강조하는 지방자치와 달리 도시정부가 수행하는 기능이나 역할이 대부분 중앙정부의 위임사무를 수행하는 도시정부의 형태. 지방자치가 도입된 대부분의 국가에서는 찾아보기 어려운 도시정부 형태이지만, 오랜 중앙집권의 전통을 가지고 있는 나라에서는 도시정부의 기능이나 역할, 재정운영뿐만 아니라 행정시스템 구축 및 운영에서도 중앙정부로부터 많은 간섭을 받고 있음

- 관치행정 일원형(중앙정부 - 관치행정) : 관치행정 일원형은 지방자치에 기반한 도시정부의 운영이 이루어지지 않는 중앙집권적 도시정부 형태를 의미. 도시정부가 고유사무에 입각해서 자기책임하에 행정기능이나 역할을 수행하기보다는 중앙정부의 위임사무를 대신해서 처리하는 형태의 도시정부로서 대부분 사회주의 국가나 중앙집권화된 저개발국가에서 보여주는 형태

1-2) 의결기구와 집행기구 간의 관계를 기준으로 한 도시정부 형태

1-2-1) 시장-시의회 형태

미국에서 가장 오래된 형태의 도시정부 통치구조 형태. 

집행부와 의결기구인 시의회간에 견제와 균형이 구체화된 도시형태. 원래는 집행부의 독주에 대한 의결기구의 견제에서 비롯되었다는 점에서 영국과 미국의 정치발전과정에 그 전형을 찾아볼 수 있음. 하지만 19세기 이후 행정의 효율성이 강하게 요구되면서 의결기구의 견제와 균형원리 대신 도시정부의 시장을 중심으로 하는 집행부의 권한이 강화되는 방향으로 도시정부의 형태가 옮겨가고 있지만, 의결기구와 집행부간의 관계를 기반으로 한 도시정부의 형태 역시 매우 다양한 모습

1-2-1-1) 약시장 - 시의회 형태

시장을 중심으로 하는 집행부와 의회를 중심으로 하는 의결기구간의 관계에 있어서 

주민들의 대의기관인 시의회의 권한이나 역할이 

시장으로 대변되는 도시정부의 집행부를 충분히 견제하거나 시장의 권한을 제한하는 도시정부 형태

이러한 형태에서는 시의회가 입법뿐만 아니라 공무원에 대한 인사권 및 행정행위에 대한 감독활동을 통해 권한을 행사

이에 따라 시장의 인사권과 행정권이 제약을 받으며 경찰이나 교육 분야와 같은 주요 행정업무와 관련된 위원회의 구성 역시 직접 선출됨으로써 시장의 권한이 상대적으로 축소된 도시정부 형태

1-2-1-2) 강시장 - 시의회 형태

19세기 이후, 약시장-시의회 형태의 도시정부는 복잡한 형태의 행정수요에 능동적으로 대처하지 못함.

도시문제에 도시정부가 보다 능동적이고 신속하며 책임감 있게 대응할 것을 요구하면서 

시장을 중심으로 한 집행부의 행정권한과 책임이 점차 강화되면서 나타난 도시정부 형태

행정에 대한 책임과 통제권을 부여하여

빠르게 대응할 수 있도록 하고 집행부의 책임감을 높일 수 있음

반면, 도시정부의 행정을 둘러싸고 집행부와 의결기관인 시의회와의 마찰이 발생할 소지가 높으며

시장은 행정적 리더쉽에 더해 정치적 리더쉽까지 요구받고 있다는 점에서 시장의 역량문제 제기가 간으

1-2-1-3) 시정관리관 형태

강시장-시의회 도시정부 형태와 관련하여 시장에게 동시에 요구되는 행정적 책임성과 정치적 책임성 문제를 해소하기 위한 방안의 하나로, 시장의 행정적 책임성을 전담하는 시정관리관 제도가 개발

시정관리관의 명칭, 형태, 업무는 다양하지만, 시정관리관제도가 도시정부 형태로 도입된 배경에는 시장이 담당해야 하는 행정적인 업무를 대신함으로써 행정의 책임성을 담보함과 동시에 시장은 다양한 이해관계를 아우르는 정치적 리더쉽을 발휘에 전념할 수 있다는 점

하지만, 행정적 리더쉽문제와 관련하여 시장과 시정관리관과 행정업무를 둘러싸고 잠재적 갈등이 발생할 개연성이 높다는 점과

정치적 리더쉽문제와 관련해서는 시장과 시의회간에 갈등유발 요인을 안고 있음

1-2-2) 위원회 형태

위원회 중심의 도시정부 형태는 도시정부가 수행하는 기능이나 역할에 대해 민간전문가들로 구성된 위원회가 도시정부의 입법적, 행정적 기능을 수행하는 방식

위언회 형태의 도시정부는 위언회의 위원이 도시정부의 기능을 책임지는 방식으로 입법권과 행정권을 모두 수행하는 방식

도시정부의 책임성을 높일 수 있고 분야별 민간전문가들을 위원으로 선임함으로써 도시정부 운영에서 전문성과 효율성을 높일 수 있다는 점과 위원회에 대한 시민들의 통제가 보다 용이하다는 장점

하지만, 이러한 위언회 제도는 견제와 균형을 위한 권력분립이 결여되어져 있다는 점, 입법적 행정적 기능을 동시에 수행함으로써 도시정부 운영이 복잡하다는 점, 위원들이 입법적 기능과 행정적 기능에 대한 전문성을 두루 겸비해야 한다는 점이 단점으로 지적

1-2-3) 시의회 - 지배인 형태
도시정부의 행정적 리더십을 전문가인 지배인에게 일임하는 도시정부형태

시의회가 입법과 정책결정기능을 시의회로 통합하는 부분에서 보면 위원회 형태와 유사하나 유능한 행정가를 시지배인으로 임명함으로써 도시정부의 행정적 책임성을 높인다는 장점

이와 함께 시의회의 지배인에 대한 통제가 용이하며, 도시정부 형태가 단순하여 관리하거나 이해하기가 용이하다는 장점

하지만, 정책적 리더십과 행정적 리더십을 구분하기가 용이하지 않고 다수로 구성된 시의회의 책임성을 담보하기가 쉽지 않으며 시의회와 지배인간에 권한과 책임소재를 둘러싸고 갈등을 유발할 수 있다는 단점